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移风店镇土地流转和规模经营调研报告

2014-11-24
    2014年的中央一号文件特别针对土地制度改革进行了系统阐述,核心就是保证农民土地的财产权利。土地可以抵押了,意味着农民手中的"死地"变成了"活钱";并且创造性的提出了土地所有权、承包权、经营权三权分离,破解土地流转"瓶颈"。随着"一号文件""两会"土地改革相关政策的不断推出,与土地流转相关的题材会受到投资者的关注。农村土地流转的规模扩大,农业规模化和专业化程度提高,有利于社会资金投身农村,从第一产业中赚取利润。而破解中央一号文件中提出的组建家庭农场、专业大户、发展适度土地规模经营这些未来投资的方向的关键,就是做好农村土地流转。为此,我们组织市人大代表深入到移风店镇村庄和农业企业对农村土地流转问题进行了专题调研。
    一、移风店镇农村土地流转情况及成效
    (一)全镇土地流转基本情况。移风店镇是一个农业大镇,位于即墨市西北部大沽河畔,人口5.8万人,耕地面积11.8万亩,是青岛市粮食、水果、生猪生产基地之一、青岛市市控蔬菜基地、青岛市蔬菜产业“一镇一业”示范镇,设施农业面积1.1万亩(其中冬暖棚3600亩,大拱棚7400亩),大田蔬菜5万亩。注册农民专业合作社76家,其中蔬菜专业合作社51家,注册“移风蔬菜”、 “华日锦禾”等16个蔬菜品牌。镇域内拥有青岛即墨国家农业高新技术开发区、东颐锦禾、瑞克斯旺、国际种苗、环湾百利农业科技园、昊锦城、青岛国际种苗、青岛食用菌站、鑫海科技、蓝月庄园、青岛三口食品有限公司等10家科研单位和农业生产企业。前些年,农业的小规模分散经营,使许多农产品缺乏竞争力,越来越难以适应当前市场化的要求,难以体现出规模效益,同时也制约了土地的有效利用和合理流转。近年来,该镇为加快农业产业化发展,规范农民土地承包经营权流转行为,按照《即墨市农村承包土地流转管理办法》,建立起村庄土地流转台账和镇村档案管理制度,推动了全镇农村土地流转工作有序、规范发展。据初步统计,截至目前,全镇流转土地面积为17773亩,占总耕地面积的14.2%,共涉及农户2731户(注:不含家庭农场流转面积13276亩)。
    (二)土地流转呈现几个特点
    一是土地流转形式日趋多样化,其中以出租为主要形式。一是转包,全镇共有2358户农民转包土地面积7147亩,占流转总数的40%;二是租赁,全镇共有3220户农民出租土地面积8407亩,占流转总数的47%; 三是入股或反租倒包给合作社,全镇涉及农民专业合作社反租到包652户农民土地2219亩,占流转总数的13%。目前该镇土地流转还没有出现转让的形式。
    二是土地流转主体逐渐多元化,土地流入主体由过去的以农民为主逐渐向农业企业和专业合作社集中。近年来移风店镇积极调整农业产业结构方向,并针对农村劳动力转移的特点,引导农户把分散的土地流转出来并出租给大公司,实现专业化生产,提高生产效率,降低生产经营风险,克服了家庭经营的局限性,为规模化生产提供条件。目前,移风店镇土地承包经营权流转整合总面积约1万亩,其中,规模连片出租土地面积约8000亩,主要是果蔬种植、观光农业等。
三是土地流转向适度规模流转转变。在农业龙头企业和农民专业合作经济组织的推动下,农村土地经营权已不再是零星流转,而是成块或连片流转,少则几亩,多则几十亩、上百亩。如荒洼村今年通过农户委托村委流转形式,按每亩1000斤小麦的年租赁价格,调整流转土地1100多亩,孙家、上泊、沟西等村分别以以上方式将村庄土地连片流转,引进农业种植企业,促进了设施高效农业规模化发展。   
    (三)取得的主要成效
    移风店镇通过对农村土地的合理流转,提高了农村土地利用率,有效整合了农业资源,产生了比较显著的经济效益和社会效益。
    一是促进了农村产业结构调整。全镇农村土地流转约1.8万亩中,80%用于发展黄瓜、西红柿、青椒、大葱、大蒜、大姜、大头菜、苹果等优势蔬菜产业,统一“移风蔬菜”商标,实现蔬菜种植结构优化,做到了优势产业板块不断发展壮大。通过土地流转引进包括青岛环湾百利、瑞克斯王(中国)、盛世绿源、青岛金元斗、青岛东颐锦禾、青岛蓝月庄园、青岛国际种苗研发基地、青岛大自然生物制品有限公司、青岛纬宾农副产品有限公司和青岛龙之园绿色食品有限公司等在内的农字号内外资企业10家,进一步带动了蔬菜产业的发展。截止到目前,全镇蔬菜年总产量达到40万吨,年产值达到2.5亿元,设施农业1.1万亩,形成完整的绿色蔬菜种植、蔬菜批发及深加工产业链。今年以来该镇继续扩大设施蔬菜种植面积,加大对上棚农户的补贴,不断提高提高蔬菜的生产质量,年可增产优质蔬菜2万吨,实现农民增收1200万元。如吴家屯、南辛庄、北辛庄、高吉庄、朱家庄等村,连片整合土地,引进高端农业种植项目组,大坝村辐射周边两个村吸收 300个农户,以300亩耕地的承包经营权入股,发展优质蔬菜,大力推动了这些村庄的产业结构调整。
    二是扩大了农业规模经营。农村土地流转就是为了发展规模经营,以取得规模效益。该镇依托青岛即墨国家农业高新技术示范园和青岛国际种苗公司的研发中心引进、培育优良品种,带动周边区域实行高标准种植。如青岛龙之园绿色食品有限公司,通过土地流转51亩,建成草莓深加工出口基地,年可出口草莓3000吨,外贸出口300万美元。大庄村蔬菜基地,结合农村土地流转,建成标准化基地800亩。到2008年,该基地土地流转面积达500亩,占基地总面积的62.5%以上。上泊村拥有土地2608亩,全村1588人,人平占有耕地近1.64亩。通过土地流转,农户将承包土地出租给有经营能力的大户和外地客商发展蔬菜,实现了土地资源的规模经营。目前,全镇户平10亩以上的适度规模经营的土地面积已达1.5万亩,规模经营户已达1000户以上,分别占全镇耕地总面积和农户总数的14%和 6%,其中户平100亩以上规模经营户达50户。移风店镇的佳蔬蔬菜合作社,流转土地500多亩,发展无公害绿色蔬菜,身兼菜农、蔬菜经纪人等多职的韩泽兵带领合作社每年经手的蔬菜达上万吨,经营额400多万元,每户合作社成员年收入2万多元,直接带动了500多户菜农走上了致富路,合作社所在的大庄村成为当地有名的“蔬菜种植”大村。
    三是促进了农村劳动力转移和农民增收。农村土地的合理流转,不仅为外出务工的农民解决了后顾之忧,而且还使务工农民从中获得了一定收益。如青岛环湾百利有限公司租赁南辛庄等村土地近千亩,发展优质蔬菜,流出土地户每年每亩土地流转收入1300元,户均转移农村劳动力0.3人,转移的劳动力年人均收入 2万元。据统计,2012年,移风店镇农民人均收入达到14320元,比上年增长14%,高于全市平均水平。
    二、农村土地流转存在的主要问题及原因
    近年来,该镇在农村土地流转方面做了一些有益的探索和尝试,推进了土地流转工作的开展,但也存在一些不容忽视的问题:
    一是土地流转管理不易规范。虽然要求村庄及时全面地对农户的土地流转行为进行登记管理,但由于绝大多数农户习惯于采取私下协商方式流转,不通过村庄登记备案。调查发现,绝大多数农户进行土地流转时,只有口头约定,不签订流转书合同,也不报村委登记备案,村庄无法及时监督管理。有的即使签订了书面合同,但因程序不规范,不具有法律效力。
    二是村与村之间的土地流转有差别、不平衡。区位优势明显的村庄土地流转积极性要高于纯农业村庄。主要是区位优势明显村庄人均土地相对较少,单纯从土地取得的收入难以维持农户生活需要;另一个重要原因是,二、三产业比较发达,农户从事二、三产业,既可以得到较高的收益,还可同时取得稳定的土地流转收益。而纯农业村庄,农民对土地的依赖性仍很强,土地流转相对较少。
    三是农村集体土地承包经营权流转市场机制不健全。当前,农村集体土地承包经营权流转受到种种因素的制约,还处于自发阶段,缺乏有效的市场机制,难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置,农村土地承包经营权流转市场还不完善。目前,农村集体土地承包经营权流转形式主要仍以转包、租赁、委托流转等几种形式为主,形式比较单一,且流转主要在家族和邻里之间进行,规模效益有待进一步提高。
    四是社会保障体系不健全,不愿流转。由于农村社会保障机制和风险保障机制尚未解决,土地仍然具有社会保障和就业双重功能。农民虽然外出务工从事非农生产,但基本上处于工作不稳定、收入不确定,而且不能享受到社会保障,加之各项支农惠农政策的不断加大,亩均补贴额超过110元,土地的保障功能更加凸显,受“囤中有粮,心中不慌”传统观念的影响,农民把土地作为最后的一道生活保障,看的更加珍贵,宁可粗放经营也不愿流转。
   经对以上问题进行分析,我们认为影响该镇农村土地流转的主要原因是:一是农民对土地收益的预期过高,影响了土地流转的规模。由于近几年蔬菜产业发展迅速,土地收益增长明显,农户对从土地流转中获得收益的预期也随之不断提高。特别是《物权法》实施以后,农民对从土地上获取高收益的期望值进一步提高。二是农村二、三产业尚不发达,制约了农村劳动力转移,农民收入增长缓慢,增强了农民对土地这一基本生产生活资料的依赖程度。三是旧观念根深蒂固,承包土地流转困难。有的农民即使长年在外务工、经商,对土地的眷恋还很深,宁愿粗放经营也不愿意将土地流转出去,造成土地利用效率低下。四是农村集体土地承包经营权流转操作程序不规范。由于流转双方怕麻烦,农村集体土地流转多为自发形式,流转双方一般采取“口头协议”、“君子协定”的方式进行私下流转,不愿履行必须的手续,多数没有通过流转合同的形式来规范流转双方的权利义务关系,极易发生土地纠纷。五是个别村级组织工作能力弱、在群众中威信不高,群众对干部工作不信任,在土地流转过程中“使绊子”,影响整地块土地流转。
    三、规范农村土地流转的意见和建议
    (一)稳定承包关系,推动流转。土地是农民最基本的生活来源和物质保障。稳定和完善农村土地承包关系,是党在农村政策的基石,是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础,也是加快农村土地流转的基础性工作,更是保证土地流转正常进行的基本前提。因此,应根据《农村土地承包法》和有关文件精神,切实做好二轮承包完善工作,进一步明确承包权益,稳定承包关系,在此基础上,根据村庄发展的实际,确权确利,按照“依法、有偿、自愿”原则,加快土地流转步伐。
   (二)统一思想认识,加快流转。农村土地的流转事关农民的切身利益,事关农村经济发展和社会稳定的大局。因此,应引起高度重视,加强组织领导,强化服务,规范引导。一是加强管理队伍建设。市、镇两级要进一步明确土地流转的管理机构和职能,理顺上下关系,健全基层组织和管理队伍,切实担负起农用土地流转的服务、管理和监督的责任。防止农村土地流转放任自流,流转行为无人监管,流转纠纷无人处理。二是明确土地流转扶持鼓励政策。上级要出台鼓励开展土地流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品原料基地等政策意见,多管齐下推进土地流转,积极引导土地流转向生态农业和高效农业发展。三是加强宣传引导。通过向广大农村基层干部和群众宣传土地流转的有关法律政策规定,引导农民依法规范进行土地流转,切实保护农民的土地流转权益。
    (三)坚持规范操作,依法流转。土地流转涉及多方面的利益关系,必须健全制度按规范程序进行。一是建立健全土地流转管理制度。在深入宣传贯彻执行《农村土地承包法》的基础上,按照上级出台的农村土地流转办法,明确土地流转的程序、手续、管理规定,以便操作,规范管理。二是规范土地流转合同。搞好流转合同的指导、鉴证、仲裁服务。土地流转关系确定后,应当签订规范的流转合同。三是实行土地流转登记制度。土地流转必须由村民委员会登记,市镇建立农用土地流转信息库,做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作。四是加强土地流转的监督管理。要建立土地流转日常监督制度,加强对土地流转工作的监督检查,及时发现新情况,积极妥善调解和处理土地流转纠纷,切实维护农民的土地流转权益,促进土地流转规范化发展。
   (四)创新流转机制,拓宽流转。发展高效农业,促进农民增收,是农村土地流转的根本目的。因此,要立足农民增收,不断创新土地流转机制。一是创新流转参与机制。按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路,引导各类组织和个人参与土地流转,使土地更多地流向农业企业、工商企业、农民专业合作社、科技人员、专业大户等,不断拓展土地流转的渠道。二是建立土地流转风险机制。土地流转合同签订后,土地流入方应交纳一定数量的风险保证金,或提前支付土地流转金,以防范因经营困难等原因无法履约情况的发生。三是发展土地股份合作社。充分发挥农民专业合作组织在资源整合,带动农户搞规模经营的方面的积极作用。引导有能力的农民专业合作组织,探索农户土地入股等流转方式,自创品牌,扩大规模,自主开发经营农业项目。从保护农民的长远利益考虑,可以采取折价入股的办法,组建土地股份合作社,让农民可以按股每年分红,保护和发展农民的权益,推进现代高效农业的发展。
   (五)提供扶持,保障流转。一是要拓宽劳务输出渠道,为农民外出就业创造条件。要加强对农村劳动力的技术、技能培训,搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理,为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件,让大量的农村劳动力能够出得去,挣到钱,留得住,使大量的农村人口离开土地,离开农村,向城市转移,为农村土地流转创造必要条件和有效空间。二是要健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,加大对农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村人口养老保险制度,促进最低生活保障体系向农村延伸,特别要解决丧失劳动能力人员和进城务工人员的社会保障问题,逐步弱化土地的福利性和社会保障功能,解除农民的后顾之忧,让他们放心流转土地,进而为农村土地流转创造良好的条件。