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乡镇人大“季会制”解析

2017-11-15

乡镇人大“季会制”解析

 

重庆市南川区人大常委会党组副书记、副主任  刘先畅

 

乡镇人大是地方国家权力机关,乡镇政府由它选举产生,对它负责,受它监督。但是,由于乡镇人大一年只开一次人代会,又没有常设机构,在闭会期间,乡镇人大如何更有效地发挥作用?

在总结一年一次人代会例会经验的基础上,重庆市南川区水江镇人大从2007年4月起,将过去一年一次人代会创新为一个季度召开一次人代会,简称“季会制”。对此,很多领导、专家、学者、作家、记者、群众都认为,水江镇人大“季会制”是一种好制度,也是一种好形式。

“季会制”的基本做法

“季会制”作为推进基层民主的一种有效形式,经过10年来的发展完善,已经逐步走上规范化、制度化轨道,它包括9个步骤:

年初安排。经认真谋划、集体研究后,印发文件。会前视察。平时视察与集中视察结合,掌握相关工作的实际情况。起草报告。杜绝只写成绩,淡写问题,不写措施,有的工作报告须经政府办公会、党委会集体审查通过后才能上人代会。参加升旗。人代会专门安排在一月、四月、七月、十月的某个周一,参会代表首先参加周一早上的水江广场升旗仪式,进行爱国主义、社会主义、集体主义教育。当众报告。必要时使用多媒体、PPT,让代表们眼见为实。领导点评。党委书记或者镇长、人大主席及时对某个单项工作报告进行实事求是的评价,让代表客观掌握相关情况。民主测评。由代表对政府工作报告进行测评,按非常满意、满意、基本满意、不满意四个等次进行测评。结果运用。测评结果在《水江快报》和水江热线网上如实公开,党委书记或者镇长用测评结果鞭策分管领导和部门负责人。代表培训。组织代表学习代表法和监督法,提高代表的觉悟和水平,安排代表轮流在人代会上述职。

“季会制”把单项监督与整体监督、分散监督与集中监督、过程监督与结果监督、事前监督与事后监督结合起来,增强了监督的针对性和实效性,不仅调动了代表的履职积极性,提高了代表的履职能力,还有效促进了政府工作,充分发挥了人大的职能作用。

“季会制”的核心意义

党的十八大要求,坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

水江镇的实践表明,乡镇人大实行“季会制”,有利于根本政治制度落实到基层,有利于增强人大制度自信。

从水江镇的实践看,“季会制”符合《宪法》原则和精神,符合党的十八大要求,契合了国家不在乡镇人大设立常设机构,坚持由乡镇人大代表受人民委托集体行使职权、管理乡镇国家事务,从而在更广阔的范围实现人民民主的初衷,有利于促进依法行政,有利于落实基层群众自治制度,保证人民的民主权利,发展基层民主的常态化、制度化。

“季会制”是乡镇人大现实需要

当前,乡镇人大作用发挥不到位是不争的事实。

宪法和地方组织法赋予乡镇人民代表大会13项职权,但只有为数不多的几项在人代会期间被运用。而在闭会期间,其权力基本虚化。法律规定,乡镇人大主席和主席团只“负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。而大量的、经常性的监督工作需在闭会期间办理,但法律没有赋予人大主席和主席团在这方面的职权,仅靠每年一次的会议来行使乡镇人大的13项职权几乎是不可能的。

因此,有人认为,乡镇人大是“橡皮图章”,形同虚设,不起作用,可有可无,基本成为摆设,成为“花瓶”,人代会基本上成为“耍耍会”。有人甚至建议,不设乡镇人大,像街道人大工委一样,不开人代会。显然,这与中央要求、宪法精神相悖,是不可取的,也是行不通的。

广大乡镇的现实是需要扩大基层民主,“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”为此,我们要坚信人民代表大会制度,进一步完善人民代表大会制度。

“季会制”叫好不叫座的原因

“季会制”意义重大而深刻,现实又特别需要“季会制”,但“季会制”为什么叫好不叫座呢?笔者认为,有以下原因:

文山会海。乡镇主要领导干部怕担“文山会海”之责。一年一次人代会变为一年四次,次数明显增加了,因此,有的乡镇主要领导干部就怕这种指责,唯恐避之不及。

形式主义。召开人代会要讲程序,否则就没有实效。比如会前视察、作报告、无记名测评、代表述职等等,这是必要的形式,并不是形式主义。形式和形式主义是截然不同的两个概念,不能用“形式主义”的名义否定和取消必要的形式。

浪费资金。开会肯定需要经费,如果按高标准安排会务、住宿等肯定浪费资金。但是,水江镇人大代表只有70名左右,召开人代会时从不安排住宿,全部按低标准安排工作餐,不发放代表误工补贴和车费,不发放会议纪念品。一次人代会花销只有5000元左右,一年增开的三次人代会,增加的经费不超过两万元。

作用不大。如果应付开会,只搞形式,只走程序,不在“认真”二字上下功夫,“季会制”肯定不起什么作用。但是,环环相扣,认真负责,不弄虚作假,不敷衍了事,其作用就不言而喻了。会前视察讲认真,起草报告讲认真,当众作报告讲认真,无记名测评讲认真,测评结果公开讲认真,测评结果运用讲认真,那“季会制”的效果就是另外一回事了。

自找麻烦。一年多开三次人代会,肯定增加了工作量,于是,部分乡镇就不愿自找麻烦。但是,办好事,做实事,干正事,是不应该怕麻烦的。凡事怕麻烦,就会滋生多一事不如少一事、少一事不如不干事的思想,而不干事就必然一事无成。

“季会制”需要厘清的问题

“季会制”不能够广泛推广,应该说,还有部分人对“季会制”的核心内容不大了解的原因,因此有必要对“季会制”核心内容进行解析。

“季会制”监督的不是乡镇长,是其分管的工作。部分乡镇长对人大“季会制”比较敏感,也有点反感,因而也就不大支持。认为“季会制”是人大盯着政府、盯着乡镇长,是针对乡镇领导、职能部门负责人。其实,根本不是这么一回事,“季会制”监督的是乡镇领导分管的工作。

“季会制”是制度监督或曰集体监督,是把单项监督与整体监督、分散监督与集中监督相结合的尝试。整体由部分构成,政府的各个单项工作都保质保量、不折不扣地完成了,政府的整体工作也就全面而圆满地完成了。

“季会制”体现的是法治精神,不是形式主义。目前,乡镇一级的监督模式是:党委书记监督乡镇长,乡镇长监督分管领导,分管领导监督所管部门负责人。这种自上而下的监督往往凭职务权威、领导魅力、人格力量面对面地进行,但容易伤面子,伤感情,影响团结。推行“季会制”,不仅可以克服乡镇领导管理理念上的弊端,还能够促进乡镇的法治建设。

“季会制”的推广应用,关键在于党委书记真心重视,乡镇长打心眼里支持。党委书记和乡镇长想通了,想明白了,就会重视,就会支持,“季会制”就能在各个乡镇中广泛推广。

“季会制”追求的不仅是好结果,更是好过程。过程好了,结果有可能好;过程不好,结果一定不好;只要结果,不讲过程,未必有好结果;不注重过程监督,人大监督的结果未必令人满意。这符合哲学精神。

“季会制”既重结果,更重过程,通过注重单项监督、分散监督、事前监督,坚持以好过程求好结果,把过程和结果有机有效地统一起来。推行人大“季会制”后,乡镇的分管领导、部门负责人确实不能投机取巧了,不能敷衍塞责了,这正是党委书记和乡镇长所需要的,也是事业发展所要求的,更是人民群众所盼望的。

“季会制”争取的是工作时间,不是马后炮。时间如流水,不等人,而人的自觉性往往靠不住,“季会制”督促分管领导和部门负责人、工作人员与时间赛跑,尽量不折不扣、保质保量完成任务。时间到点,一年结束,工作结果已经出来了,这时(年初)的人代会监督,已属于结果监督、整体监督、集中监督、事后监督,有问题、有差距、有不足,也只能算是新一年的工作了。这种事后监督对上一年的工作来说,是马后炮。