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关于我区镇街人大工作情况的调查报告

2017-12-06

关于我市镇街人大工作情况的调查报告

 

近期,人代工委在广泛调研座谈的基础上,形成了《关于我市镇街人大工作情况的调查报告》,得到辛主任的批示,现将报告原文印发。

 

辛主任批示:

    请各位主任、各工委主任阅。调研对我市目前乡镇人大工作现状分析的比较清楚,下一步要积极主动探索并推动。可收集这方面的好典型让大家学习借鉴。外出考察学习、联系基层和专委的活动乡镇街道人大工作和代表意识,通过带动和推动促进活动。要抓好金口、段泊岚补选镇长得工作,完善活动制度。

 

2015年以来,中央、省委和青岛市委先后下发了关于加强和改进县乡人大工作的意见,全国和省人大常委会相继修订了“三法”(选举法、地方组织法、代表法)和“若干规定”(乡镇人民代表大会若干规定),就基层人大工作出台了不少新要求和新规定。为贯彻新精神、顺应新形势、促进新发展,近期,市人大常委会人事代表工作委员会,对部分镇街人大建设和工作情况进行了调研。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

近些年来,特别是全市人大工作会议召开后,在党委的领导支持和市人大常委会的指导推动下,各镇街结合实际不断探索,基层人大建设发生了一些新变化,工作取得了一些新成效。主要体现在:人大队伍状况逐步改善。换届后,全市17个镇街均单独配备了人大主席、主任,并被提名选举为市人大代表,专职率100%,比2011年换届时提高了约9个百分点;镇街普遍配备了1名综合素质能力强的机关干部,兼任人大干事,协助人大主席(主任)开展工作。按照上级新规定,各镇依法选举产生了由党委有关领导、人大主席、村庄支部书记、站所负责人等组成的镇人大主席团,负责会议的召集和闭会期间的相关工作。在这次换届中,共选举产生镇人大代表606名,其中工人、农民、专业技术人员等基层一线代表528名、占87.1%,妇女代表211名、占34.8%,非中共党员代表240名、占39.6%,连任代表191名、占31.5%,代表的界别构成、文化程度、年龄结构等,比上届进一步优化;划分市镇两级代表小组81个,每个小组都配备了召集人和联络员,负责代表联络和活动组织。制度建设不断推进。围绕贯彻市委《关于加强和改进人大工作的意见》,市人大常委会相继制定出台了代表小组活动、视察调研、联系选民、代表述职及学习培训、规范召开年度人代会、联系基层人大和人大代表等系列规范性制度和意见,适时加强对镇街人大工作的指导。特别是“双联”制度的建立和落实,对促进人大常委会与基层人大和代表、代表与选民的联系,推动相关工作,发挥了较好的作用。部分镇街人大还根据上级制度要求,结合实情,进行了一些有特色的制度探索,收到较好的效果。如段泊岚镇的年中人代会制度、温泉街道的“每月一讲”的学习制度、北安街道的“四个一”代表小组活动制度等。履职行权有了新起色。依法行使选举权,选好代表和国家机关工作人员,受到基层人大的普遍重视。在换届选举工作中,各镇街人大按照法律规定和组织要求,精心组织、严密实施,圆满完成了各项工作任务,受到上级的充分肯定,其中温泉街道、段泊岚镇作为我市试点单位,在换届选举中发挥了很好的示范带动作用。多数镇坚持做到每年召开一次人代会,依法组织听取和审议各项报告等工作,部分镇还将行使重要规划编制等重大事项决定权,列入人代会议程。监督履职方面,各镇街人大按照市人大常委会的统一部署,认真组织代表参与“三民”活动、局长访谈、受聘部门监督员及“谋大局尽职责当标兵”等社会监督和主题实践活动,收到较好的社会反响;开展年中调研和会前视察活动,提出了一批有价值的意见建议,环秀、温泉等镇街还结合辖区重点工作,组织代表积极参与社区建设、拆迁改造、精准扶贫等工作,促进了相关工作的开展。

二、存在问题及原因

镇街人大工作取得了一些成效,在服务中心大局、助推民主政治建设上发挥了一定作用,但总体上看还存在不少的问题和不足,离新政策法规、新形势任务的要求有相当差距。突出表现在:会议不规范。2015年,上级文件要求“乡镇人代会一般每年召开两次,主席团会议一般每季度召开一次”,但2016年仅有段泊岚镇召开了两次人代会,以往只是个别镇遇到有选举任务时才举行两次,闭会期间各镇人大主席团近几年均未召开会议,就是年初人代会召开的时间段,各镇也往往早晚不一。关于人代会会期,新文件要求“会期不得少于一天,有选举任务的不能少于两天”,各镇会期普遍只安排一天或者半天,部分镇除了选举、听取报告、宣誓等必不可少的法定程序,议程往往是能省则省(包括该审议决定的重大事项),审议时间能压则压,个别镇甚至该口头报告的也变通成了书面印发。活动不经常。有计划不落实、难落实,有活动简单化、随意化,是不少镇街人大代表活动存在的共性问题。往往上级人大有委托就搞点,遇难题需要代表出面就组织组织,会前需要视察就开展开展,既主动又系统常年持续坚持的少之又少。从活动内容看,听听、看看的视察多,细查深究的调研少,学习培训、向选民述职、联系选民等代表活动,还未能引起镇街人大的足够重视,长期难以落实到位。本职工作“边缘化”。镇街人大主席、主任和人大干事绝大部分时间和精力忙于中心工作,很少顾及人大本职工作,除筹备召开人大会议外,其他方面基本处于匆忙被动应付状态,个别镇街就连重要档案资料保管这样的基础工作也出现闪失,致使换届筹备另起炉灶。提出建议批评意见和议案,是代表执行职务的重要体现,但从实际情况看,镇级人代会代表提出的书面建议批评意见普遍很少,部分镇甚至一件没有,更不用说代表议案,闭会期间就更难提出和交办;即便是参加大会审议和代表活动,也很少踊跃建言献策,不少代表长期处于“无声状态”。

客观上看,近些年正处在大改革大发展的关键转型期,中心工作和维稳任务千头万绪、艰巨繁重,加之镇街又经历了行政区划分合的再度调整和新一轮换届,轻重缓急需要一个梳理打点的过程,人大工作需要一个磨合调整的阶段,一定程度上影响到人大工作运转,但主观原因、工作原因仍是问题的主导所在。突出表现在:思想认识存在偏差。一些领导干部尤其是部分党(工)委对镇街人大工作的作用、地位和重要性缺乏认识,对人大制度及其法律法规缺乏了解,对新形势下执政方式转变的理解不够,认为人大工作可干可不干、能少干不多干,没有从民主政治建设的高度、依法行政的角度看待和开展人大工作。也有的领导干部思想上有误区,认为人大工作主要是程序性工作,“虚多实少”,对于推动中心工作意义不大,因此对人大工作支持不够有力,极少过问和研究。比如,关于镇人代会和主席团会,有的领导干部认为就是“走程序”、“走形式”,“繁琐”、“费事”,与其拿出宝贵的1-2天时间召集代表开大会,还不如召集小范围干部开短会、解决具体问题,主席团成员除了镇领导就是几个村所干部,更没必要另起炉灶专门开会,反映出基层领导干部仍仅限于党委拍板、政府执行,不善于把党委决策与人大依法行权有机统一,通过法定程序把党委决策转化为群众的共同意志。还有个别的领导干部瞻前顾后,担心人大工作干多了,“吊起群众胃口”,以后工作不好做。一些人大主席、主任思想上也有顾虑,认为自己从党政副职调整到人大岗位,在班子中处于“三把手”甚至“四把手”的位置,怕说多了、干多了干扰政府工作,导致基层“离心”、引起村企反感,存在“多一事不如少一事”的消极心态。组织基础相对薄弱。从人大干部配备看,镇街主席、主任配备上是专职,但实际上都分工承担着大量的党政中心工作,多数还兼任社区党委书记,有的还分管信访维稳、安全生产、计划生育等带有“一票否决”性质的重难点工作,监督与被监督错位,人大履职难抽身、难运作;有了兼职干事,但因属非专职工作,又受多重领导,只能忙时应急,或随机协商抽调他人帮忙;上级文件要求适当配备专职人大副主席和专职人大干事,因为种种原因没有得到落实。从场所阵地看,人大没设专门办公室,有的镇街只是在党政办公室加挂了块牌子,窗口作用受到影响;代表活动家室以前进行过部署和建设,但落实情况参差不齐,镇代表也没有参与进来,加上代表换届、区划调整等因素,多数也都不了了之,以此为依托的相关制度和活动也难以存附,影响联系代表和代表履职。从队伍素质看,镇人大代表来自农村最基层,对社情民意非常了解,但知识水平、参政议政能力和综合素质与做好代表工作的要求面上都还有一定的差距,实际困难也更多,加上新换届,无论是人大干部还是代表,新成分都相当多,对人大知识、业务、程序等不了解、不熟悉,一时难以适应工作。保障机制不到位。从“顶层设计”看,对镇街人大的法律规定还存在有待探讨的“盲区”,如,乡镇人大主席团在闭会期间的机构性质不明确,监督职能和执行程序模糊笼统,运转操作存在实际难处。从全市层面看,对加强改进镇街人大工作还没有一个统一规范细化的专门指导文件,没有建立完善镇街人大工作会议研究和调度机制,没有将镇街人大工作纳入综合考核,没有营造好党政领导高度重视、各级各部门大力支持的浓厚氛围。从人大指导看,受“上下级人大不是领导与被领导关系、而是指导与被指导关系”等因素影响,指导工作停留在一般号召布置、业务要求、工作协商、活动联系层面,且往往偏散偏软,系统推进、激励约束、实质监督不够。

三、几点建议

加强和改进镇街人大工作,党委重视、组织保障是关键,营造氛围、形成共识是前提,务求实效、服务中心是目的。解决镇街人大工作存在的问题,我们认为应做好上级精神与地方实际结合的文章,突出抓好以下四个方面:

一是真正把镇街人大工作摆上重要议事议程。各级党委应站在加强基层国家权力机关建设、推动基层民主政治发展和推进依法治市的高度,把镇街人大工作纳入总体工作部署,摆上重要议事议程,市委应把基层党委重视支持人大工作情况作为衡量干部综合素质能力的重要内容,适时听取镇街党(工)委的工作汇报,研究解决人大工作中的重要问题;根据上级精神和工作进展情况,市委应专门出台我市加强镇街人大工作的意见,对新时期镇街人大工作提出明确工作要求和系统具体的指导意见,推动人大工作开展。镇街党(工)委要把加强人大工作与推动民主决策、宣传中心工作、化解社会矛盾结合起来,定期听取和研究人大工作,了解人大工作动态,关心人大干部成长,为镇街人大开展工作创造有利条件;对于召开镇人代会会议,各镇党委主要领导应亲自研究部署,围绕推进阶段中心工作,主动出题目、交任务,注重利用人大平台,运用法治手段,集智集力推动区域经济社会发展。市人大常委会应把加强镇街人大工作作为推动常委会工作创新发展的重要内容,加强工作联系和指导,帮助解决镇街人大在工作创新和业务开展方面的实际困难,联系中遇到的重大问题,应及时向市委汇报,争取市委的支持。

二是坚持示范引路抓点带面打开工作新局面。镇街人大工作的困难和不足,既有历史欠账原因,也有基层工作实情。鉴于目前现状,面上整体推开条件尚不具备,示范引路抓点带面是现实路径,应根据不同区位,选取试点单位先行开展。

试点的主要内容为“一个主题、三项重点、三个阶段”。一个主题:即人大工作规范化建设。三项重点:一是人代会会议规范。年初镇人代会会议要依法按时召开,确保时间相对统一、程序相对完整、时间相对保证。年中会议,要围绕党委政府重大事项、重点项目、政务公开等阶段中心工作,精心确定议题,内容上要结合辖区实际,以推进专项工作为主,切忌空对空、为开会而开会,致使会议只走程序、没有内容;形式上要做好统筹文章,注重与贯彻全市工作会议、镇工作会议及其他会议相结合,统筹安排、一体召开,确保会议质量和效果。二是主席团依法履职。针对主席团成员多数为党委有关领导、人大主席、村庄支部书记、站所负责人的实际,要注重发挥他们工作能力强、群众威望高、化解矛盾经验丰富的作用,研究探讨结合工作监督推进党委政府中心工作,结合法律监督做好政策宣传和法律服务,结合联系选民调解民间纠纷、化解社会矛盾,不断提高依法履职的成效。三是代表活动规范。要本着一室多用的目的,以社区服务中心为依托,按照“六有”要求,创建代表活动室,将制度制牌上墙,对资料规范建档,并配备会议桌、资料柜、多媒体等硬件设施;要按照“小而专、精而实”的原则,围绕社区党委正在推进的急事、社区管理中遇到的难事以及社区群众关注的热点难点问题,组织代表开展调研视察、接待选民等活动,发挥好代表的主体作用。

三个阶段:一是先行试点阶段。根据不同区位和区域特点,在人大工作基础扎实、代表履职热情较高、干事创业氛围浓厚的镇街中,分别选取2个(段泊岚镇、田横镇、北安街道、环秀街道)为试点单位,鼓励借鉴外地先进经验,先行一步、大胆创新,为各镇街人大提供示范样板。二是总结推广阶段。在试点的基础上,适时召开全市镇街人大工作观摩或座谈会议,由试点单位作典型发言、介绍做法,与会人员观摩亮点、交流体会。根据试点情况,适时提出加强镇街人大工作的建议,为市委制定加强镇街人大工作意见提供重要参考。三是巩固提高阶段。认真总结经验,巩固扩大成果,不断推进镇街人大工作的规范化建设,力争通过2—3年的努力,逐步实现工作能规范、活动出成效、履职有保障的目标。

三是本着“精干实用”的原则强化组织力量和机制保障。加强镇街人大的组织建设和制度建设,上级文件有明确规定和具体要求,应结合我市实际,逐步研究落实。重视人大班子的配置,市委应在保持人大主席人员配置、工作现状的基础上,每镇再配齐一名人大专职副主席,明确专职性质,保证其有足够的时间、充沛的精力,协助人大主席开展主席团活动、镇代表活动、组织会议等工作;各镇街党(工)委应按照上级有关要求,设立人大专门办公室,配备1—2名固定工作人员,专职人大工作,负责人大具体业务、管理档案资料。建立工作推进机制,市人大常委会应建立镇街人大工作会议制度和分片调度会议制度,及时交流做法、总结经验,加强工作调度和督促,激励推进镇街人大积极开展工作。完善配套制度,对于镇街人大工作,在法律尚未对机构性质、职责权限、实质程序等进行明确、细化的大环境下,各镇街人大应根据辖区实际,适时研究制定人代会会议、主席团会议、讨论决定重大事项、代表联系选民、视察调研评议、档案管理等工作制度,以制度促规范、抓落实。落实经费保障。各镇街应按照相关规定,将人大的日常工作经费和代表活动经费纳入财政预算,专户管理,专项使用,确保镇街人大工作的顺利开展。

四是以宣传培训为抓手营造良好社会氛围。市委组织部门应把人大制度理论纳入全市领导干部特别是镇街党(工)委书记教育培训的内容,通过邀请人大领导授课、开展民主法制教育等形式,提高镇街党(工)委书记对人大工作重要性的认识,培育善于把党委决策与人大依法行使职权相结合的意识,进一步强化政治意识、人大意识;宣传部门和新闻单位应把人大工作宣传列入年度工作计划,开展常态化、针对性的宣传,及时报道人大工作中涌现出的好典型、好经验,提高全社会对人大工作的认知度。市人大常委会应重点抓好人大干部和代表的学习培训,通过举办学习班、交流研讨等形式,使其熟悉人大工作的性质和特点,掌握履职的程序和方法;根据阶段工作,适时组织镇街人大干部通过外出考察、参加外地来我市考察活动等形式,学习经验做法,开阔视野眼界,增强开展工作的主动性和积极性。各镇街人大还应借助全市性培训、人大网站、人大微信公众号、代表活动室等平台,组织代表参加集体培训或开展自学,不断提升综合素质能力。