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监督听证:更精致更有用的人大监督新实践

2018-03-21

监督听证:
更精致更有用的人大监督新实践

 

听证制度在中国近年来的发展,都是被作为不同于以往座谈会、论证会的一种新型制度来看待的,其获得迅速扩展的原因正在于它采取了较之座谈会、论证会不同的,程序更为规范、参与更为广泛、过程更为开放的形式,与当前公众参与国家和社会事务管理的意愿需要吻合。

 

“首次,上海人大赴社区召开监督听证会。”媒体竞相报道的是2017年6月15日,上海市人大常委会在浦东新区金桥社区文化中心举行以“消保维权”为主题的监督听证会。

对监督听证的质疑

这次听证是上海市人大常委会开展《上海市消费者权益保护条例》执法检查的一个内容。执法检查组在听取政府部门汇报、召开座谈会、实地检查的基础上,认为个人信息保护、预付卡消费、共享经济下的消费维权等三个问题,有必要进一步听取利益相关方的意见。于是检查组邀请居民、企业及行业协会、律师等参加,用听证会的形式听取意见。居民、企业及行业协会、律师的代表作为陈述人,事先进行准备,分别就上述三个议题,观点鲜明地陈述他们所代表一方的看法,每人发言时间限5分钟,每一个议题陈述人讲完,市人大常委会的组成人员作为听证人进行提问,陈述人回答。听证会后,检查组汇总各方意见形成听证报告,作为执法检查报告附件,提交常委会会议。媒体对此次监督听证会进行了广泛的报道。

召开监督听证会对上海人大来说,已经不是首次。远的可以追溯到2003年12月16日,上海人大曾举行“促进就业”监督听证会。为了满足“标题党”们的嗜好,鉴于过去的监督听证会是在人大机关举行,而这次是第一次在社区召开,所以特意加上了“赴社区”三个字以成就这个“首次”。

相比媒体的热情,也有人质疑,座谈会也可以邀请利益相关方参加发表意见,也可以控制每个人发言时间,也可以展开讨论,也可以做好发言记录形成材料,“监督听证”是不是只是给人大在调研中经常召开的座谈会安上的一个新名词?是为了创新而创新。其实不然。

监督听证是什么?

听证一词,本义是任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。最初只是指司法听证,后来这一制度被运用到立法和行政中,目的是加强立法和行政的民主化。在美国,听证制度被发扬光大,听证会多如牛毛,成为决策过程的必备环节。在我国,自1996年3月全国人大通过的行政处罚法确立行政听证制度以来,听证制度就在不断地从行政处罚领域向其他领域拓展。价格法、行政许可法都规定了听证制度,也有许多国家机关在决策和管理领域引入听证制度。2000年通过的立法法规定:列入常委会会议议程的法律案,应当听取各方面意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。至此,听证制度在我国进入立法领域。

这些听证的共同特点是:在有关机关作出决定之前,相关的公民和组织包括管理相对人、利害关系人或者其他各种利益的代表人,参与到决策事项的意思形成过程中去表达自己的意见,产生互动效应,影响决策结果。比如,作为我国听证领域第一个地方性法规,2002年实施的《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》规定:本条例所称听证,是指常委会及其有关部门在依法履行职责过程中,对有关事项作出决定前,按照本条例规定的程序,以听证会的形式收集信息、听取意见的活动。

对人大来说,监督听证区别于立法听证,是以人大监督事项为内容听取意见的听证,它为人大监督工作服务。当年上海人大举行的“促进就业”监督听证会,就是为常委会会议听取审议市政府“促进就业工作”专项报告所做的准备。《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》的前瞻性在于它不特指立法听证,而是适用于人大履职的各种内容,包括立法和监督。

相比立法听证,人大的监督听证出现较晚。远的,现在公认最早的人大监督听证是,2003年12月10日广州市人大常委会举行的《广州市城市市容和环境卫生管理规定》执行情况听证会。近的,要属闵行区人大常委会举行的听证会。他们从2007年开始,每年邀请人大代表、专家学者和社会公众参与,围绕财政预算初步审查,就部分财政资金投入较大的民生项目举行的监督听证会。在闵行人大先行先试的示范带动下,上海市各区人大在预算审查监督中,已经越来越普遍的应用听证这种方式。

监督听证有什么优越性?

与人大在调研中经常召开的座谈会比较,听证会有其优越性。乔晓阳主编的立法法导读与释义认为,听证的透明度更高,对问题的调查更全面、更深入、更充分。顾长浩所作《中国听证制度研究》提出,无论从理论研究,还是实务操作看,听证制度在中国近年来的发展,都是被作为不同于以往座谈会、论证会的一种新型制度来看待的,其获得迅速扩展的原因正在于它采取了较之座谈会、论证会不同的,程序更为规范、参与更为广泛、过程更为开放的形式,与当前公众参与国家和社会事务管理的意愿需要吻合。

第一,听证会要求安排与听证事项相关的利害关系各方及有关专家参加,有利于听证机关获得全面的信息,发现新的事实。比如上海人大“促进就业”监督听证会的听证陈述人包括8个政府职能部门的负责人和23位自愿报名后遴选产生的市民代表,这些市民代表有企业经理、工会干部、基层职工、专家学者,也有大学生创业者、再就业人员、就业援助员和协保下岗人员。通常,座谈会在兼顾参加会议人员反映各方利益的代表性和全面性上没有这么严谨。对人大来说,监督听证可以使得人大调研更全面,提高监督的客观性。

第二,在听证程序要求和听证会氛围的感染下,参加会议的利害关系人、利益群体和专家势必要鲜明地表达自身立场。比如,2016年底闵行人大就区级财政拟安排1690万元用于公共自行车服务项目召开预算审查听证会,会上不少人大代表质疑:公共自行车使用率到底有多少?过去由于市场参与度不高,政府财政填补空白是必要的,但是这几年共享单车快速发展,政府是否还有必要投这笔钱?通常,座谈会上参会人员倾向于和颜悦色发表看法,在意见交锋上较为薄弱。对人大来说,监督听证有助于厘清问题、暴露矛盾,强化监督的问题导向,提高监督的针对性。

第三,听证会特别强调程序性,通过规范化的程序,实现听证目的,包括通过陈述观点、辩论和举证的程序,使议题得到充分讨论,既会促使不同意见的交锋,也会促使相互了解、理解甚至妥协,有利于增加互信,化解矛盾。听证会要求听证之后形成听证报告提交有关权力机关、听证意见采纳与否要予以反馈的程序,提升了听证意见的价值,使得听证会具有约束力。通常座谈会在讨论的深度和广度上不是通过程序设定激发参与人的主动性、积极性,而是更多依赖主持人引导,座谈会上发表的意见也仅做参考,采纳与否无需反馈。对人大来说,监督听证有助于充分沟通,凝聚共识,促进问题解决,提高监督的有效性。参加过闵行人大预算审查听证会的人大代表感言,把不同意见提在前面,很多项目通过听证以后,就能在实施过程中更符合实际,而非在钱花完后再来“秋后算账”,是人大监督的亮点。

第四,听证会通常是公开举行的,容易引起媒体关注,实现与社会互动,听证情况也会引导公众认知。通常对座谈会是否公开没有要求,绝大部分座谈会是不公开的,座谈情况只为举行座谈会的机关所掌握,社会影响有限。对人大来说,监督听证使得人大监督得到更多的公众知晓和社会关注,有助于人大监督获得更多民意支持和参与。当年广州人大举办的第一次人大监督听证会,就有20多家媒体60多名记者到会采访,广州电视台和广州电台现场直播,而上海人大举办的“消保维权”监督听证会利用新媒体优势,通过上海人大微信公众号现场图文直播。

有人认为,座谈会如果能精心设计、精心组织也能实现上述特性,所以听证只是一个在座谈会上安上的新名词。其实,正是因为平常召开的座谈会做不到这样的精致、实现不了这样的作用,所以才有了听证,通过一定的程序保证上述精致安排和作用实现。在人大履行监督权的过程中,运用听证形式提高监督的实效,是人大监督工作的新探索新实践。